2024.11.27 クライメイト

都市の水害リスク指標に関するケーススタディ③
～都市計画制度と都市の水害リスクとの関係を探る～

前稿では、春日部市、越谷市、金沢市、岐阜市、姫路市、徳島市、大牟田市の7都市を対象に、水害リスク要因である構造的脆弱性および暴露度の評価指標を用いて各都市の水害リスクの現状を見える化し、それらの指標が都市のレジリエンス向上に役立つ可能性を示した。
　本稿では、都市計画制度のうち市街化区域と市街化調整区域の「線引き」および立地適正化計画の「居住誘導区域」に焦点を当て、それらが都市の水害リスクに与える影響について水害リスク指標を用いた分析を行い、「線引き」が都市の水害リスクと密接な相互関係にあることなどを明らかにした。

１．はじめに

前稿¹では、都市の構造的な水害リスク要因（都市の水害リスクからハザード要因を除いた都市の内部的なリスク要因）に着目し、構造的な脆弱性や暴露度に関する評価指標を用いて、7都市（春日部市、越谷市、金沢市、岐阜市、姫路市、徳島市、大牟田市）の水害リスク要因の見える化と都市間比較を行った。
　本稿では、水害リスク要因と密接に関連し、都市空間の利用形態に影響力をもつ「都市計画制度²」を取り上げ、水害リスクとの関係、さらには水害リスクに与える影響を、水害リスク指標等を用いて明らかにする。
　都市計画制度には、都市の緑化や景観に関するものなど、多岐にわたる制度が含まれているが、本稿では2つの制度を取り上げる。1つめは、都市郊外部の開発圧力を規制する仕組みとして、都市計画の根幹を成してきた都市計画区域内の「区域区分」（本稿では「線引き」という呼称で統一する）である。2つめは、急速な人口減少・高齢化に備えたコンパクトシティ政策³に資するものとして平成26年に導入された立地適正化計画であり、本稿ではこの計画に基づく「居住誘導区域」を取り上げる。「線引き」が、市街地の「無秩序な拡散を防ぐ」ための「規制的手法」であるのに対して、「居住誘導区域」は、市街地の「無秩序な縮小を防ぐ」ための「誘導的（インセンティブ中心の）手法」であり、対照的ながら相互補完的な関係にある。
　具体的な検討に入る前に、上記の2制度および7都市の線引き・居住誘導区域の状況等について補足する。

（１）市街化区域と市街化調整区域

都市計画法では、道路や下水道などの公共インフラへの投資を効率的に行い、良質な市街地の形成を図ることを目的として、都市計画区域を市街化区域と市街化調整区域（本稿では「調整区域」と呼ぶ）という区域に区分する、いわゆる「線引き」の仕組みが高度経済成長期に導入され、長らく運用されてきた⁴。
　このうち市街化区域は計画的な市街化を図るための区域であり、すでに市街地が形成されているか、おおむね十年以内に優先的・計画的に市街化すべき区域とされている。これに対して、市街化調整区域は市街化を抑制すべき区域で、住宅や商業施設等の建設など開発に制約がかけられる。また、市街化区域には第一種低層住居専用地域や工業地域などといった用途地域⁵が定められ、より詳細な市街地の形成が規制的手法によって確保される仕組みとなっている。
　このような線引きは、経済性や利便性などの観点を含め、さまざまな要素を総合的に考慮して決定される。したがって、線引きの際に水害リスクが重視された都市もあれば、そうでない都市も存在する。しかしながら、多くの都市の線引きは、長年にわたる見直しや追加を経た結果、水害リスクの高低がある程度反映されている可能性がある。
　しかし、その一方で、線引きによって資産や人口が市街化区域に集中すると、市街化区域では前稿で示した構造的水害リスク要因の1つ「構造的暴露度」が高まり、線引きと構造的暴露度の関係は不整合が強まる（市街化区域の水害リスクが調整区域と比べて相対的に高まる）ことになる。線引きと水害リスクとの関係は単純ではなく、それらの関係は、①ハザード要因、②構造的脆弱性、③構造的暴露度のバランスによって決まり、都市ごとに異なることが予想される。
　そこで、本稿では、前稿までの水害リスク指標等（被害量や構造的水害リスク要因の評価指標）を用いて、7都市を対象にしたケーススタディを行い、線引きが都市の水害リスク要因に与えた影響について考察する。

（２）立地適正化計画における居住誘導区域

立地適正化計画は、都市再生特別措置法に基づき市町村が作成するものであり、おおむね20年先を見据えて、居住を誘導し人口密度を維持するエリア「居住誘導区域」を設定できる⁶。居住誘導区域は、基本的に市街化区域内に設定され、予算補助などの支援措置（インセンティブ）を主な誘導手段としつつ、区域外での開発行為の届出といった規制も併用しながら、緩やかにコントロールを図る仕組みとなっている。令和6年3月時点で、立地適正化計画が作成された都市は568都市に上る⁷。
　この計画に関しては、令和2年の法改正により、居住誘導区域からの災害レッドゾーン⁸の原則除外と、居住誘導区域内の防災対策の詳細を示す「防災指針」の記載が求められるようになった⁹。コンパクトシティの取組にあたり、防災の観点が明確に位置付けられたことになる。法改正前に作成された計画についても、今後の計画の見直しにおいて、防災指針の作成が検討される¹⁰。したがって、将来的には居住誘導区域と水害リスクが整合的な関係になる（居住誘導区域の方が区域外よりもローリスクになる）ことが期待される。
　しかし、その一方で、居住誘導区域では人口密度の減少が区域外に比べて抑制されるため、区域内の構造的暴露度は区域外に比べて高まり、居住誘導区域と構造的暴露度の関係は不整合になる（居住誘導区域内のリスクが区域外に比べて相対的に高まる）ことも想定される。
　居住誘導区域と水害リスクとの関係についても、ハザード要因や構造的暴露度・脆弱性とのバランスで決まると考えられるため、(1)の場合と同様にケーススタディを行い、居住誘導区域の設定が都市の水害リスクに与える影響について考察する。

（３）対象7都市の線引きおよび居住誘導区域に関する状況

図表1に、対象7都市の想定浸水域における市街化区域と調整区域の面積比・人口比（緑色のヒートマップ部分）、居住誘導区域内外の面積比・人口比（赤色のヒートマップ部分）を整理した。ここでの浸水域は、前々稿¹¹の記載のとおり、国土数値情報の想定最大規模の洪水浸水想定区域図¹²に対応したものである。また、表中の浸水域内面積および人口は自治体の公表値ではなく、各種情報をもとにした今回の推計値である。
　対象7都市の分析対象域は、市街化区域または調整区域に線引きされており、立地適正化計画は越谷市を除く6都市で作成されている。その中で「防災指針」は春日部市、金沢市、姫路市、徳島市の4都市で作成済みである。居住誘導区域は市街化区域内に設定されており、本稿では浸水域を、【地域Ⅰ】居住誘導区域（市街化区域）、【地域Ⅱ】居住誘導区域でない市街化区域、【地域Ⅲ】調整区域（居住誘導区域外）の3つに区分して考察を進める。

はじめに、市街化区域と調整区域の違いに着目すると、面積比については姫路市で83：17（ ≒ 5：1 ）、春日部市で36：64（ ≒ 4：7 ）となっており、都市間で幅がある。一方、人口比では、7都市すべてで浸水域内の人口の約8割以上（金沢市、岐阜市、姫路市、大牟田市では9割以上）が市街化区域に集中している。このことは、線引きが都市構造に大きな影響を与えてきたことを示唆する一方、想定浸水域という水害リスクのある地域の4割から8割が市街化区域であることを意味しており、そこに人口が集中している現状には防災上の課題が大きい。
　次に居住誘導区域に関する3地域の違いに着目すると、春日部市では居住誘導区域の面積が市街化区域の面積とほぼ変わらない。これは、市街化区域のうち工業専用地域など住宅が建設できない用途地域を除いた範囲がそのまま居住誘導区域に設定されているためだとみられる。また、姫路市、徳島市、大牟田市についても、浸水域でみると、市街化区域の人口のほとんど（約9割以上）が居住誘導区域に含まれている。これに対して、金沢市と岐阜市では、居住誘導区域（居住を誘導して人口密度を維持するエリア）が市街化区域の中からかなり絞り込まれており、立地適正化計画制度の趣旨に沿った野心的な区域設定が推察される。
　以上から、水害リスクと線引きとの関係については7都市を対象に分析を行い、居住誘導区域との関係については越谷市を除く6都市について分析を行う。ただし、紙面の制約を考慮して、詳細な結果を示すのは、線引きに関しては立地適正化計画が未作成の越谷市、居住誘導区域に関しては防災指針が作成され野心的な区域設定となっている金沢市にとどめる。それ以外の都市を含めた線引き等と水害リスク要因との全体的な関係については、水害リスク指標の一部を用いて最後に整理する形で論考を進める。
　また、前稿で説明したとおり、今回の水害リスク分析では、住宅や事業所の浸水防止対策導入率といった都市の構造的脆弱性に関するデータを利用できていない。このため、経済的被害については構造的な暴露度の評価にとどまり、構造的な脆弱性については評価できていない。この点を踏まえて、経済的被害に関しては特筆すべき事項の記載にとどめ、人的被害である死者発生リスクに関する分析を中心に結果を示す。

（４）水害リスク等の推計方法

今回の水害リスク分析のポイントは、広く公開されているオープンデータを利用して、250mメッシュや500mメッシュの統計情報を25mメッシュに高解像度化し、洪水浸水想定区域図（想定最大規模）の浸水ランクから補間推定した最大浸水深と重ね合わせることである（詳細は前々稿を参照）。この方法により、都市間での比較が可能な、信頼性の高い被害量推計が可能となる（詳細は前稿を参照）。本稿でもこの方法を用いて、市街化区域および調整区域、並びに居住誘導区域内外の浸水被害量や水害リスク指標等を推計し、区域ごとの結果を比較して、都市計画制度と水害リスク等との関係を探る。全体的な推計の流れを図表2に示す。

２．線引きと水害リスクに関する考察（越谷市の場合）

（１）概況

図表3に、越谷市を流れる主な河川、線引き、建物の分布、想定最大規模の洪水浸水想定区域図を示す。これらの図から、市街化区域と調整区域で住宅の分布密度が明瞭に異なっていること、最大浸水深3m以上の想定浸水域が主に新方川沿いに分布し、市街化区域、調整区域の両方にまたがっていることが確認できる。

図表4には、想定浸水域を市街化区域と調整区域に分割して、最大浸水深別の浸水面積、人口、人口密度、建物資産評価額を示した。はじめに、最大浸水深別の浸水面積をみると、市街化区域では浸水面積のピークが浸水深0.5～1.0mであるのに対して、調整区域では2.5～3.0mであり、浸水ハザード要因に関しては、市街化区域の方が調整区域よりも低リスク、すなわち線引きと浸水ハザード要因は整合的な関係にある。

続いて、浸水域全体の面積と人口に着目する。市街化区域と調整区域の浸水面積比はほぼ 1：1 だが、人口比では 5：1、人口密度比だと 6：1 であり、市街化区域と調整区域間の人口集中度には大きなコントラストがある。特に市街化区域の人口密度は、浸水の浅い地域から3mを超える地域を含めた浸水域のほぼ全域で 1万人／km²を超えている。一方の調整区域についても、市街化区域とのコントラストが大きいとはいえ、人口密度は 2千人／km²近くに達し、浸水域全体で人口5万人を超えている。
　次に、建物の資産評価額¹³についてみると、市街化区域と調整区域の資産評価額の比は、居住系建物では 3：1 だが、事業系建物だと 3：2 となっており、調整区域では市街化区域と比較して事業系建物資産の分布ウェイトが大きいことがわかる。

（２）浸水域内の死者発生リスク

浸水に伴う死者発生リスクについて、市街化区域と調整区域の違いを考察する。なお、ここでの想定死者数は避難率が0%の場合のものであり、避難率が50%だとすると、想定死者数は想定値の半分に減少する。
　図表5に、被害量、被害指標、構造的リスク要因の評価指標についての推計結果を示す。

被害量である「想定死者数」をみると、市街化区域内の想定死者数は750人、調整区域では561人（各区域の比は 4：3 ）となっており、各区域間の人口比が 5：1 であることを考えると、区域間の差が大幅に縮小している。ここで注目されるのが水害リスク指標の「人口当たり想定死者発生率」であり、市街化区域の平均値0.3%に対して、調整区域の平均値はその約3倍の1.0%となっている。「想定死者数」がピークとなる最大浸水深2.5～3.0m（多くの家屋で1階の水没が想定される水深）でも、「人口当たり想定死者発生率」は、市街化区域0.8%、調整区域2.7%であり、調整区域での死者発生率が市街化区域に比べて大幅に高い。
　その要因を探るため、想定死者発生率の差が拡大する最大浸水深2m以上の浸水域の構造的脆弱性に着目する。居住者の年齢に関する指標「高齢化率」をみると、最大浸水深2m以上の浸水域では区域間の差は大きくない。一方、住宅の構造に関する評価指標をみると、調整区域の「平屋住宅居住者比率」が市街化区域の2倍以上の値となっており、「非共同住宅の居住者比率¹⁴」についても同様に区域間の差が大きい。したがって、住宅構造の違いが構造的脆弱性における市街化区域と調整区域の大きな差（「市街化区域 ≪ 調整区域¹⁵」という関係）を生み、区域間で死者発生率が大きく異なる要因になったと考えられる。
　なお、このような市街化区域と調整区域間での住宅構造の違いは、両区域での建築・開発要件等の違いに関係したものと考えられるため、市街化区域の構造的脆弱性が調整区域に比べて相対的に低い（リスクが低い）状況にあることは、線引きによる政策的なコントロールの結果（線引きの効果）だといえる。
　次に、構造的暴露度についてみると、その評価指標である「浸水域の人口密度」は、図表4に示したとおり、「市街化区域 ≫ 調整区域」となっている。すなわち、構造的暴露度は市街化区域の方が調整区域よりもリスクが大幅に高く、線引きと構造的暴露度の関係は不整合になっている。
　以上の分析から、浸水域の死者発生リスクに関する市街化区域と調整区域の関係は次のように要約される。

＜水害リスク要因＞

浸水ハザードでは、市街化区域の方が低リスク（線引きと整合的）
構造的脆弱性では、区域間の住宅構造の違いにより、市街化区域の方が大幅に低リスク（線引きと整合的）
構造的暴露度では、人口が集中する市街化区域の方が大幅に高リスク（線引きと不整合）

＜浸水域内の死者発生リスク＞

想定死者数は、各リスク要因が相殺されるため、市街化区域と調整区域でおおむね同じ水準（想定死者数比 4:3 ）だが、人口当たりの想定死者発生率は、調整区域（1.0%）が市街化区域（0.3%）を大きく上回る

（３）資産被害発生リスク

浸水に伴う資産被害発生リスクについて、市街化区域と調整区域の違いに関する特記事項を2点整理する。
　1つめは、市街化区域において浸水が深い地域ほど戸建住宅資産の構造的暴露度が高いことである。これは、ハザード要因のリスクが高い地域で暴露度要因のリスクも高い都市構造となっていることを意味しており、今後の防災・減災上の留意点だと考えられる。図表6に、居住系資産¹⁶について推計した被害額、水害リスク指標、構造的リスク要因の評価指標を示した。市街化区域の被害額を最大浸水深別にみると、ピークは1.0～1.5mにあるが、「浸水域1km²当たり居住系資産被害額」（被害額ベースの被災密度）をみると、浸水の深い地域ほど高い値となっている。その要因は、「戸建住宅建物評価額密度」が浸水の深い地域ほど高い（浸水の深い地域ほど構造的暴露度が高い）ことである。

2つめは、調整区域内の事業系建物資産の構造的暴露度が、商業系の資産を除いて、市街化区域よりも高いまたは同等なことである。これは、越谷市における市街化区域が、居住誘導区域と同様の役割を果たしてきた可能性を示唆するとともに、今後の地域ごとの防災・減災対策を考える上でのポイントとなる。図表7に、事業系資産¹⁷に関する推計結果を示した。市街化区域の「浸水域1km²当たり事業系資産被害額」（被害額ベースの被災密度）を最大浸水深別にみると、居住系資産の場合とは異なり、浸水が深い地域ほど高い値となる傾向はみられないが、2.0～3.0m付近では市街化区域と調整区域のコントラストが居住系資産の場合（図表6）に比べて大幅に縮小している。その要因となる産業分野別の「建物評価額密度」をみると、商業系建物では「市街化区域 ≫ 調整区域」だが、倉庫工場系建物では「市街化区域＜調整区域」と関係が逆転し、その他の事業系建物では両区域間に大きな差がない。越谷市の場合、商業施設を除くと事業系資産が市街化区域と調整区域に同等に分散している特徴がみられる。