イギリスは、生物多様性ネットゲイン（Biodiversity Net Gain：BNG）と呼ばれる開発・土地管理規制を世界に先駆けて導入した。イギリスの開発計画制度においてここ数十年間で最大の変更とされる1。
BNGは、イングランド2における住宅・商業・工業地の開発計画に対し、生物多様性を開発前と比較して最低10%増加させるよう義務付ける。これにより、新規開発は自然に対し中立であるだけでなく、自然を積極的に創出・強化することが法的に求められる3≪図表1≫。2024年2月以降順次施行されており、開発事業者（デベロッパー）や建設会社など、計画許可が必要な開発を行うすべての企業に影響が及ぶ。ネイチャーポジティブ（自然再興）達成に向けた世界標準要件となる、あるいはイギリス国内に大規模なオフセット用生物多様性クレジット市場を創出する可能性がある4先進的取組みとして、国際的にも注目されている5。
本稿では、本制度の導入経緯や概要、効果・意義などを概説する。
ネイチャーポジティブとは一般に、「生物多様性の損失を止め、反転させること」を指す。
2022年12月の生物多様性条約第15回締約国会議（CBD-COP15）では、生物多様性に関する新たな世界目標である昆明・モントリオール生物多様性枠組（KM-GBF）が採択された。KM-GBFには、2050年ビジョン（自然との共生）の達成に向けた短期目標として、2030年までに自然を回復軌道に乗せるべく、生物多様性の損失を止め、反転させるための緊急の行動をとるネイチャーポジティブの考え方が盛り込まれた≪図表2≫。
イギリスはこれに先立ち、自身が議長国を務めた2021年6月のG7サミットで、「2030年自然協約」の採択を主導した。G7各国は、2030年までのネイチャーポジティブ達成や、その手段としての30by30（2030年までに陸と海の30%以上を保全すること）の実施を宣言した6。
国際社会で欧州勢を牽引する積極的役割を演じる一方、イギリスでは近年、自然・生物多様性が急速に失われている。ロンドン自然史博物館は2020年に、イギリスにおける生物多様性の喪失率は、西ヨーロッパ諸国でほぼ最大であり、G7の中でも最多であるとの調査結果を公表した7。また、2023年9月公表の「State of Nature」報告書は、イギリスは現在世界で最も自然が枯渇した国のひとつであると指摘した。生物多様性と野生生物は減少を続け、1970年代以降野生生物種の平均生息数が19%減少し、6種に1種が絶滅の危機に瀕している8。
国内でこうした状況に陥りつつも、イギリス政府も対策に向けて種は撒いていた。2018年1月に公表された「25か年環境計画」では、1世代以内に環境を改善し、よりよい状態で残すというネイチャーポジティブに通じる目標を定めた9。同年12月にはBNGに関する市中協議を実施し10、翌年3月には、その義務化方針を公表している11。つまり、BNGの構想は少なくとも2018年に遡る。
2030年自然協約の採択から5か月後、2021年11月には2021年環境法を施行した。大気質・生物多様性・水・廃棄物の4つの優先分野における自然環境回復の法定目標を制定し、2030年末までに種の減少を食い止めるという包括的な目標を掲げた12。BNGの義務化は、2021年環境法の主要な構成要素であり、自然環境保護においてイギリス史上最も重要な法律のひとつに数えられる13。
2023年1月には25か年環境計画の改訂版となる「2023年環境改善計画」において、その目標を格上げし、生物多様性の減少に歯止めをかけ、植物と野生生物の繁栄を達成することを「頂点」の目標とした。また、この目標に対し政府が「さらなる前進」を遂げる方法のひとつとして、BNGの法定実施を強調している14。従って、BNG義務の施行により、25か年環境計画の野心の実現に近付いたことになる15。
また、BNGの導入は、イギリスが直面する二大課題、すなわち、深刻化する生物多様性の喪失と、住宅不足に代表される開発圧力の増大に対応するものである。建設や開発は生物多様性に大きな悪影響をもたらす可能性がある一方で、イギリスは住宅危機に見舞われており、住宅の増加は急務となっている。加えて、都市化の急速な進展に伴い、都市成長の需要を満たしながら環境保全を実現しなければならないという岐路に立っている16。
BNGの義務化は、自然回復の重点を公共セクターから民間セクターに移すことにより17、都市化を取り込みつつ、ネイチャーポジティブを実現する解決策のひとつである18。政府による影響評価では、設計どおりに機能すれば、生物多様性が文字どおり純増するか、少なくとも純減はしないと予想される19。開発を止めたり、自然を劣化させ続けたりすることなく、生物多様性に影響を与える人間活動を是認するために極めて重要な規制であり20、2030年までに種の減少を食い止めるという政府公約実現の一助となることが期待されている21。
なお、BNGの義務化に先立ち、2020年から2023年まで、生物多様性クレジットに係る40以上の法定パイロットプロジェクトが実施された22。これにより、BNGは①生物多様性への好影響、②プロジェクトへの付加価値、③利害関係者との関係強化、④企業イメージ向上、⑤リスク低減―に効果があることが確認されている23。
≪図表3≫に、こうしたネイチャーポジティブとBNGをめぐるイギリス国内外の動向を整理した。
改めてBNGとは、開発事業者が開発許可申請書の一部として、開発予定地の生物多様性の純増を証明するよう求められる原則のことである。生物多様性を開発前より「測定可能なほど良好な状態」に保全・強化することを目指す。
BNGは、新規開発と生物多様性保全の相互関係を根本的に変えることを目的としており、1990年都市農村計画法に基づく許可を必要とする、ほぼすべての開発計画に適用される24。
2024年2月12日から大規模開発で、同年4月2日から小規模開発でそれぞれ義務化され≪図表4≫、2025年11月には発電所・道路・港湾など「国家的重要インフラプロジェクト（NSIP）」への適用も予定されている25。これにより開発事業者は、一部の例外を除き、開発計画において開発前より生物多様性を最低10%増加させ、少なくとも30年間維持することが求められる。また、BNG要件が適用される開発プロジェクトには、その実現方法を説明する「生物多様性ゲイン計画」の作成が求められ、地方計画当局（LPA）の正式な事前承認が必要となる。大規模開発では年間10万件以上、小規模開発では月間3万件以上の許可申請に影響が及ぶ可能性がある26。
BNGの概念自体は、政策的にも生態学的にも新しいものではない。イギリスでは既に10%のBNG要件を地域計画や基本戦略に盛り込んでいる自治体もあり、その実現に向けた戦略を実施している企業も多いとされる。しかし、強制的な制度の下で標準的な10%のBNGが導入されたことで、より多くの企業が、これを実現・維持する最善の方法を検討しなければならなくなった27。
なお、州や地域レベルでBNGを義務化した例はあるが、国レベルでの導入は初である28。また、BNGは単なるオフセット制度に留まるものではなく、その適用範囲も広い。他のオフセット制度では多数の適応除外がある、あるいは特定の影響のみを対象とする一方、イギリスにおけるBNGはすべての新規建設に対応し、またすべての自然の生息地（以下「ハビタット29」）を対象としている点で先進的とされる30。
BNGは、標準化された「法定生物多様性指標」により開発前（生物多様性のベースライン）・後の生物多様性価値を比較して定量的に測定される。
法定生物多様性指標は、生物多様性価値の代理としてハビタット（草地・生垣・湖・森林・水路など）を使用し31、ハビタットの規模・質・場所・種類などを「生物多様性ユニット」としてスコア化する≪図表5≫。このユニット値がBNGの定量的評価・測定の基礎単位となり、湿地など生態学的重要性が相対的に高いハビタットカテゴリーは割り当てられるユニット値も高い32。
生物多様性ユニットは、開発で失われることも、ハビタットの創出・強化で生まれることもあり、開発後には、このユニット値が少なくとも10%純増しなければならない≪図表6≫。
こうした計算には、生態学者等専門家の監修のもと政府が提供する計算ツール（エクセルファイル形式）33の使用が求められるが、小規模開発の場合は監修が免除され、別途用意された簡易版の計算ツール34も利用できる。
なお、生物多様性ユニットには、①エリア（面積的）ハビタットユニット（草地・森林・干潟等）、②直線的生垣ユニット、③直線的水路ユニットの3種類がある。10%のBNG要件は各タイプのユニットに適用され、異なるタイプ間で移行できないため、実際には開発地内に存在するすべてのタイプについて、最低10%の純増をそれぞれ達成しなければならない。例えば、開発が水路（河川など）の生物多様性に悪影響を及ぼす場合、近隣の森林の生物多様性を強化する対策では不十分である。
また、ひとたび破壊されると再生・復元・置換が技術的に困難、あるいはこれに時間がかかる貴重なハビタットにおける損失や劣化は法定生物多様性指標では十分に把握できないことが認識されている。このため、BNG制度では、こうしたハビタットを「代替不能ハビタット」として別途定義しており、開発地に含まれる場合、生物多様性ゲイン計画の内容と承認に特別条項が適用される。
BNG達成には、「生物多様性ゲインヒエラルキー」と呼ばれる優先順位を適用しなければならない35。前提として、法定生物多様性指標（ベースラインユニット値）が一定値を超える開発地のハビタットでは、まず開発による悪影響を回避し、不可能な場合はそれを緩和することが求められる。そのうえで、具体的なBNGオプションである①開発地（オンサイト）でのハビタット創出・強化、②難しい場合はそれ以外の場所（オフサイト）での実施（所有地でのBNG実現または市場でのオフサイト生物多様性ユニット購入）、③最後の手段として政府からの法定生物多様性クレジット36の購入―の順で対策を講じるよう定めている37≪図表7≫。
開発地内や近接地におけるハビタットの創出・強化にインセンティブを与えるため、「空間リスク乗数（SRM）」によって、開発地から離れた場所で提供されるハビタットの生物多様性ユニットは減価される（同一自治体内のオフサイト生物多様性ユニットは等倍、隣接自治体のオフサイト生物多様性ユニットは0.75倍、その他の場所のオフサイト生物多様性ユニットは0.5倍）38 39。また、オフサイトでの生物多様性改善場所を示し、同一ユニットが複数の開発に割り当てられることによるダブルカウントを防止するため、オフサイトでのBNGはすべて「生物多様性ゲインサイト登録簿」への記録を求められる。虚偽または誤解を招くような記載には反則金も科される。
なお、整地でBNGのベースライン値を意図的に低下させる（開発前の生物多様性価値を人為的に下げてBNG達成を容易にする）といった行為を防ぐため、2021年環境法には、2020年1月以降にその土地で行われたハビタットの劣化や破壊を考慮し、それ以前のハビタットの状態をベースラインとすることを地方計画当局に認める措置が盛り込まれている40。
BNG達成のための具体的対策は多岐にわたり、草原・牧草地・野草園・湿地・果樹園などのハビタット専用エリアの造成といった大規模なものから、鳥の巣箱、ミツバチの営巣用レンガ、野生生物（ハリネズミなど）の通り道の設置といった小規模なものまで含まれる。また、屋上緑化・壁面緑化・地中熱ヒートポンプ・堆肥化エリア・雨水回収（持続可能な排水システム）などのインフラを導入することで、構築環境（人工的環境）の建設自体でもBNGを達成できる41 42。開発事業者にとってはBNGを同時に促進できる開発用地の確保が主な課題となるが、屋上緑化等の景観設計や生態学的知識を取り入れた設計は、この制約を緩和する。≪図表8≫には都市型BNGの実施事例を示した。
なお、開発事業者による、ブラウンフィールド（工業用地や公共施設などかつて使用されていたが、再開発されず遺棄された状態の土地や建物）への初動対応は屋上緑化の導入になると予想されている。その後、湿地帯や景観向上、生垣と緑の回廊43の導入といったより大規模な再野生化がいたるところで行われるようになるとみられる44。
生物多様性ユニットは公式生物多様性指標の「通貨」として機能し、土地所有者に新たな機会と収入源をもたらす45。例えば自然回復資産管理会社のEnvironment Bankは、全国で6,000エーカー（約2,428ha）以上のハビタット造成を進め、開発事業者にオフサイト生物多様性ユニットを提供している46≪図表9≫。
オフサイト生物多様性ユニットを購入する場合、市場で利用可能なものを探す必要があるが、前記の「生物多様性ゲインサイト登録簿」は売手と買手をつなぐマッチングサービスではなく、連絡先も記載されていないため、当事者は民間市場を通じてお互いを見つけることになる。最も一般的な方法は、ブローカーや仲介事業者を通じて売買する方法である47。
ただ、現時点ではまだ需給が噛み合っていない。ロンドンを拠点とするオンラインマーケットプレイスのGaiaは、2万5,000ユニット以上のオフサイト生物多様性ユニットを1ユニットあたり平均約3万ポンドで掲載しているが、需要は伸び悩んでいる≪図表10≫。市場規模がどの程度になるかは不明だが、BNG義務化後の開発許可第一波となる2024年8月頃にオフサイト生物多様性ユニット需要が生じ始め、2025年には需要が高まり、価格体系が明確になるとの見方が一般的となっている。ユニットあたり2万5,000ポンド、あるいは2万から2万2,000ポンドが本制度存続の採算ラインになると予想されている48。
最後の手段である法定生物多様性クレジットの価格は、少なくともオフサイト生物多様性ユニット価格の上限を形成する。政府は、法定生物多様性クレジットの使用を最小限に抑え、民間の生物多様性オフセット市場の成長を促すため、オフサイト生物多様性ユニット制度と競合しないよう、法定生物多様性クレジット価格を市場における同等のオフサイト生物多様性ユニット価格よりも意図的に高く、魅力のない水準に設定している（失われるハビタットの希少性に応じ、ユニットあたり最低8万4,000ポンドから最高130万ポンド49）。
なお、政府は法定生物多様性クレジットのコストを見積もるツールも公表している50。
BNGに期待される効果は、大きく以下の3点に集約される57。
① 環境貢献（BNGに基づくハビタットの創出・種の保護・生態系の回復による生物多様性の増加）
② 社会経済的利益（自然保護関連活動による雇用機会の提供、環境改善による価格や資産価値の向上、緑地へのアクセスによる健康やウェルビーイングの向上）
③ 気候変動緩和（生物多様性の保全・回復による炭素隔離、局所的な気候調節、レジリエンスの強化）
例えば上記①と③については、BNGにより年間5,699haの新たなハビタット創出と1万85haの既存生態系の劣化回避で、計1万5,000ha以上（サッカーピッチ約2万3,500面分）の緑地確保に相当する生物多様性を有する景観が得られると推計されている。そしてこの自然ハビタットは、毎年最大65万トンの二酸化炭素（ロンドンからニューヨークへの往復便約20万回分に相当）を吸収する可能性がある58。
また、特筆すべき意義として、生物多様性に関する共通尺度の提供について触れておきたい。
BNGの目的には、開発事業者によるハビタット創出・強化の標準的慣行を確立するとの側面もある。一部の開発事業者は、特に自社のESG行動計画上環境改善の必要性を認識し、自主的にBNGを実施してきた。ただし生物多様性指標は多岐にわたるうえ、ハビタットに関する期待や要件は地域によって異なるため、その取組みを効果的に追跡・測定する手段がなかった。
その点法定生物多様性指標は、生物多様性とハビタットの増加を定量化する、標準化された制度を提供するよう設計されている。都市部の屋上緑化や壁面緑化から、高地や沿岸部の高品質なハビタットに至るまで、あらゆる種類のハビタットで使用され、利用可能なデータと科学的知見によって値が決定される。BNG達成、ひいては開発許可申請にどの程度失敗する可能性があるかを想定するリスク要因も含まれる。BNGの法定により、土地所有者・建設会社・生態学者など、開発に関わるすべての関係者が、同一の評価基準で生物多様性の向上（動植物種の全体的な多様性と豊富さ、そしてこれら動植物種の生存に必要な生息環境の増加・改善）を確認することになる。これにより、開発事業者自身はもとより、計画当局にも開発事業者の活動の測定・追跡手段が提供され、土地所有者には生物多様性の増加に注力するインセンティブが与えられる59。
本稿では、イギリスで2024年2月から開発事業者に順次義務付けられたBNGの経緯や概要、効果・意義を概観した。
WEFによると、都市化の急速な拡大で、建造環境（人工的環境）は生物多様性喪失の約3割に対し責任を負っている60。開発セクターが生物多様性を保護・促進できれば、世界全体と建造環境内の産業・活動の双方に無数の好影響をもたらし、経済発展と環境保護の調和につながる。BNGは、開発の必要性と自然回復の喫緊の必要性を結びつけ、イングランドにおけるハビタットと自然回復への需要を喚起する旗艦的な取組みである。生物多様性の強化は政府機関や自然保護団体のみならず、すべてのセクターにとっての責任と機会となり、民間セクターによる貢献のポテンシャルを解放することになる。
また、BNGは汚染者負担原則（PPP）（環境汚染防止・回復のコストは原因となる汚染者が支払うべきとの考え）に沿うものとみなされており61、環境への意識と責任を高め、社会が生態系への損害のコストを負担するための公平性を生み出す一助ともなる62。
まとめると、BNGは①環境保護と経済発展の両立、②民間セクターの環境保全への積極的参加の促進、③生物多様性に関する共通尺度（生物多様性の価値に係る判断基準）の確立において重要な意義を持ち、今後の環境政策のモデルケースとなる可能性を秘めている。
とはいえ、BNGにも懸念や課題はある。先駆的な取組みとして歓迎される一方で、自然回復地区での建築奨励、生態系への深刻なリスク、市場インフラの根本的なギャップを指摘する声など、2023年来多くの問題に直面してきた。
次稿では、BNGが抱える課題や、BNGにより生まれることが期待されるビジネス機会について掘り下げる。
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